A terceirização no setor público exige atenção quando a prefeitura realiza concurso para preencher cargos efetivos e, meses depois, mantém contratos contínuos com trabalhadores terceirizados executando atividades muito semelhantes. Eles permanecem diariamente dentro do órgão, cumprem rotinas permanentes e, na prática, ocupam o espaço funcional dos servidores que deveriam ser nomeados.
O contrato pode estar formalmente organizado. Pode não existir ordem direta aos empregados da empresa. Ainda assim, permanece uma pergunta que não deveria ser evitada: o município contratou um serviço ou encontrou uma forma indireta de manter pessoas exercendo funções de cargos efetivos?
Foi esse limite que o Tribunal de Contas da União voltou a enfrentar no Acórdão 987/2026. O julgamento não proibiu a terceirização e tampouco criou uma regra automática para todos os municípios. O recado foi mais objetivo: a ausência de subordinação direta não corrige um contrato que, na prática, coloca terceirizados no lugar de uma carreira pública.
O que o TCU decidiu
O caso concreto envolveu o Tribunal Regional Eleitoral da Bahia e o Pregão 90039/2024. O objeto previa a prestação de serviços terceirizados mediante alocação de postos de trabalho, inclusive para atividades de engenharia e arquitetura.
Ao julgar a denúncia em 22 de abril de 2026, o Plenário do TCU considerou-a parcialmente procedente. Por unanimidade, aprovou a proposta do relator, ministro Augusto Nardes, depois que ele acolheu sugestões apresentadas pelo revisor, ministro Jorge Oliveira. O Tribunal determinou que o TRE-BA não prorrogasse o Contrato 86/2024 e informasse, em 90 dias, as medidas adotadas.1
O ponto central merece atenção. Não bastava perguntar se havia subordinação direta entre os profissionais terceirizados e os servidores do órgão. Era preciso comparar as tarefas previstas no contrato com as atribuições das categorias existentes no plano de carreira.
Trocar o nome do posto por “apoio técnico” não resolve se o terceirizado continua executando as mesmas atividades reservadas a um cargo efetivo.
O alcance do acórdão nos municípios
O acórdão decidiu diretamente um caso federal, relacionado ao TRE-BA. Ele não se aplica automaticamente a prefeituras e câmaras como se fosse uma norma municipal.
O mesmo cuidado vale para o Decreto Federal nº 9.507/2018. Seu artigo 3º, inciso IV, veda, na Administração federal direta, autárquica e fundacional, a execução indireta de serviços inerentes às categorias abrangidas pelo plano de cargos, salvo as exceções previstas na própria norma. O decreto, por si só, não impõe essa disciplina às prefeituras e câmaras municipais.2
Isso não significa que o município possa ignorar o julgamento. A exigência de concurso para o provimento de cargos efetivos decorre do artigo 37, inciso II, da Constituição e alcança todas as esferas.3
O Acórdão 987/2026 passa a ser uma referência importante para identificar quando a terceirização deixa de ser contratação de serviço e começa a funcionar como substituição permanente de servidores.
A análise municipal precisa considerar a lei local, o plano de cargos, a regulamentação própria e a jurisprudência do Tribunal de Contas competente. Não existe resposta séria baseada apenas no nome da atividade.
Rolim de Moura mostra que a discussão já chegou aos municípios
Fiscalização em andamento · Rondônia
Em decisão assinada em 20 de julho de 2026, o TCE-RO determinou o aprofundamento da apuração sobre contratações mantidas pela Prefeitura de Rolim de Moura durante a vigência do Concurso Público nº 1/2024. O caso foi divulgado no portal oficial do Tribunal em 4 de agosto. A representação questiona possível preterição de candidatos aprovados e a manutenção de terceirizações para funções compatíveis com cargos oferecidos no concurso.
Ainda não houve julgamento de mérito. Portanto, não se pode afirmar que o município praticou irregularidade.4
O caso é relevante por outro motivo: mostra quais documentos tendem a ser colocados lado a lado pelo controle externo. Entram nessa comparação o edital do concurso, o plano de cargos, os contratos terceirizados, as atividades realmente executadas e as justificativas apresentadas pela Administração.
O contraponto do TCE-PR: terceirizar não é automaticamente irregular
Também seria um erro concluir que toda atividade semelhante à de um cargo municipal está proibida de ser terceirizada.
Acórdão 3367/2019 · Paraná
No Processo 535330/18, o TCE-PR admitiu a possibilidade de terceirizar as atividades de operador de máquinas leves e pesadas, motorista e coveiro, por considerá-las auxiliares, instrumentais ou acessórias. A decisão, porém, exigiu a verificação da correspondência com o plano de cargos e estabeleceu limites para que a terceirização não afastasse indevidamente o ingresso por concurso.
Em outra pergunta da mesma consulta, o Tribunal considerou impossível convocar motorista para substituir servidor exonerado na área da educação, diante das circunstâncias fiscais apresentadas pelo município.5
O contraste é útil. A análise não termina no nome do cargo. É preciso verificar a natureza do serviço, seu caráter auxiliar ou instrumental, a legislação local, a forma de execução e o que realmente acontece dentro do órgão.
Onde está o risco nos serviços contínuos
O problema não é o serviço ser contínuo. Limpeza, vigilância, manutenção e várias outras necessidades permanentes podem ser contratadas legitimamente, desde que respeitados os requisitos aplicáveis.
Nenhum desses elementos, isoladamente, decide o caso. O conjunto é que revela se a Administração contratou um resultado ou apenas encontrou outra forma de manter mão de obra.
Contratações por demanda, produto ou escopo podem reduzir o risco de substituição direta de pessoal quando forem compatíveis com a necessidade. Mas também não funcionam como salvo-conduto. O município ainda precisa definir entregas mensuráveis, preservar a autonomia da empresa e demonstrar que o objeto é legítimo.
O que revisar antes de contratar ou prorrogar
Esse exame deve começar no planejamento, e não quando chega um apontamento do Tribunal de Contas. A fase preparatória prevista no artigo 18 da Lei nº 14.133/2021 exige que a Administração trate das questões técnicas, mercadológicas e de gestão capazes de interferir na contratação.6
Antes de publicar o edital ou prorrogar um contrato, a revisão pode ser organizada em três blocos.
Primeiro
Comparar com a estrutura do órgão
- identificar a necessidade pública;
- descrever as tarefas do dia a dia;
- confrontá-las com o plano de cargos;
- verificar cargos vagos e concurso válido.
Depois
Examinar a forma de contratação
- justificar a terceirização;
- definir como a execução será medida;
- preservar a autonomia da empresa na direção de seus empregados.
Por último
Documentar a decisão
- considerar a legislação e a jurisprudência aplicáveis;
- registrar a participação das áreas competentes;
- manter riscos, justificativas e divergências no processo.
A falta de pessoal, sozinha, não transforma uma contratação inadequada em regular. Da mesma forma, a inexistência de determinado cargo não autoriza qualquer terceirização. O objeto e sua forma de execução continuam exigindo análise concreta.
Um exemplo na rotina municipal
O risco não está no título dado ao contrato. Está na coincidência das tarefas e na forma como o serviço funciona.
Antes da prorrogação, o município deve comparar as atribuições item por item, verificar se os terceirizados estão suprindo vagas efetivas, ouvir as áreas responsáveis e reavaliar a modelagem. A conclusão pode confirmar parte da contratação, exigir a separação de atividades, recomendar outro regime de execução ou indicar a necessidade de nomear servidores. O que não cabe é renovar automaticamente e justificar apenas que “sempre foi feito assim”.
Prorrogar não pode ser um ato automático
O Acórdão 987/2026 não encerrou a terceirização no setor público e não criou uma proibição geral aos serviços contínuos. Ele reforçou algo mais específico: retirar a subordinação formal não basta quando o contrato mantém terceirizados exercendo, de forma permanente, as atribuições de uma carreira pública.
Para prefeituras e câmaras, o caminho é menos retórico e mais documental: comparar tarefas, examinar o plano de cargos, avaliar a forma de execução e registrar por que a decisão escolhida atende ao interesse público.
Na minha avaliação, o ponto mais delicado nem sempre está na contratação inicial. Muitas vezes, está na prorrogação feita por hábito. Quando o contrato é renovado sem nova comparação com o plano de cargos, o concurso vigente e a execução real, a Administração pode apenas repetir uma modelagem que já não se sustenta.
Contrato contínuo precisa ser revisto à luz do que foi planejado, do que está sendo executado e do que mudou no quadro de pessoal. É essa análise concreta — devidamente registrada — que permite distinguir a contratação legítima de um serviço da substituição indevida de servidores.
Este artigo apresenta análise informativa do autor e não substitui a avaliação jurídica e técnica das circunstâncias de cada contratação, da legislação local e da jurisprudência aplicável.
Referências
- TCU, Acórdão nº 987/2026 — Plenário, incluindo deliberação sobre o Contrato nº 86/2024 do TRE-BA.
- Decreto Federal nº 9.507/2018, especialmente arts. 1º e 3º, IV.
- Constituição da República Federativa do Brasil, especialmente art. 37, II.
- TCE-RO, fiscalização sobre contratações em Rolim de Moura, notícia oficial publicada em 4 de agosto de 2026.
- TCE-PR, Acórdão nº 3367/2019, Processo nº 535330/18.
- Lei nº 14.133/2021, especialmente art. 18.
Sobre o autor
Dagoberto Antonio Ribeiro
Advogado com atuação em gestão pública municipal, licitações, contratos administrativos e transformação digital, com foco na organização, na governança e na segurança dos processos públicos.