A planilha estava fechada. As cotações tinham data, fornecedor e valor. O edital estava quase pronto para ser publicado.
Na disputa, uma proposta após outra apareceu muito abaixo do orçamento. A primeira reação foi desconfiar dos licitantes: preço inexequível, conta malfeita, empresa tentando ganhar a qualquer custo.
Até que alguém colocou o termo de referência ao lado das cotações e começou a conferir linha por linha. Os equipamentos não eram os mesmos. A garantia mudava. Havia serviços incluídos em uma referência e ausentes na outra. A planilha estava formalmente completa, mas comparava coisas diferentes.
O exemplo é hipotético. O erro, não. Ele aparece quando a equipe reúne preços verdadeiros, recentes e comprovados, mas não verifica exatamente o que foi cotado. Não há número inventado. Há um número que pertence a outro objeto.
O erro aparece quando se coloca um documento ao lado do outro
O Estudo Técnico Preliminar aponta a necessidade e a solução escolhida. O termo de referência desce ao detalhe: o que será contratado, em qual quantidade, com quais obrigações, prazos e critérios de aceitação. A pesquisa de preços precisa partir dessa descrição.
Na rotina, nem sempre isso acontece. Uma cotação chega com descrição curta. Outra traz um pacote completo. Uma terceira informa apenas marca, modelo e valor. A equipe aproveita os três documentos, lança os números na planilha e calcula a estimativa. O processo anda.
O problema só aparece depois, quando alguém pergunta se aqueles preços podem mesmo ser comparados.
Não é necessário encontrar referências idênticas em todos os detalhes. Muitas vezes elas nem existem. Mas as diferenças precisam ser conhecidas e tratadas. Quantidade, unidade de medida, instalação, treinamento, garantia, frete, manutenção, local e prazo de entrega pesam no valor. Se uma referência inclui tudo isso e outra não, a média pode ficar bonita na planilha e errada para a contratação.
Uma estimativa errada contamina o julgamento
Quando a pesquisa usa um objeto mais caro ou mais completo do que o descrito no termo de referência, o orçamento sobe. A proposta correta para o objeto real parece baixa demais. Começam as diligências, as desclassificações e a suspeita de inexequibilidade.
Também acontece o contrário. A pesquisa considera um item simples, mas o edital exige instalação, suporte, garantia maior ou condições de execução mais pesadas. O valor estimado fica curto. Empresas que conhecem o custo do serviço deixam de participar. Quem entra pode descobrir tarde que a conta não fecha.
O defeito não fica preso à fase de orçamento. Ele chega à sessão, ao julgamento e ao contrato. Pode gerar pedidos de esclarecimento, impugnações, propostas incomparáveis, licitação fracassada, execução ruim e necessidade de refazer o procedimento.
A lei não pede uma pilha de cotações
O art. 23 da Lei nº 14.133/2021 exige que o valor estimado seja compatível com os preços praticados no mercado. A própria lei manda considerar as quantidades, a economia de escala e as peculiaridades do local de execução.1
No âmbito federal, a IN SEGES/ME nº 65/2021 vai ao ponto: prazo e local de entrega, instalação, quantidade, pagamento, frete, garantia, marca e modelo devem ser observados, quando couber.2
A instrução normativa alcança diretamente a Administração Pública federal. Estados e municípios também devem observá-la nas situações abrangidas pelo seu art. 1º, inclusive quando executam recursos da União decorrentes de transferências voluntárias. Fora dessas hipóteses, é preciso conferir a regulamentação do próprio ente.
No Acórdão nº 232/2022 – Plenário, o TCU tratou da equivalência entre o objeto pesquisado e aquele que será contratado. Também criticou o uso preponderante ou exclusivo de cotações de fornecedores sem justificativa.3
Isso não significa que a cotação direta perdeu valor. Significa que ela precisa ser lida, comparada e justificada. Juntar três PDFs e calcular a média não resolve o trabalho.
Proposta abaixo de 75% não é regra para qualquer objeto
Quando o orçamento está inflado, uma proposta viável pode parecer impossível. Por isso, antes de tratar vários preços como inexequíveis, é prudente conferir se a referência da Administração está correta.
Mesmo nas obras e nos serviços de engenharia, o TCU decidiu, por maioria, que o percentual produz presunção relativa de inexequibilidade. No Acórdão nº 214/2025 – Plenário, o Tribunal considerou indevidas as desclassificações sumárias e determinou que as empresas pudessem demonstrar a viabilidade econômica das propostas.4
Portanto, não basta olhar o percentual e encerrar a análise. É preciso examinar o objeto, os custos apresentados, a documentação do licitante e o orçamento que serviu de base à Administração.
Quando o preço de referência não resiste à disputa
Caso 1 · Paraná
Em Pinhal de São Bento, no Paraná, o Pregão Eletrônico nº 14/2024 estimou em R$ 802.083,33 a contratação de empresa para fornecer e instalar sistemas de geração de energia solar. A estimativa havia sido formada com consultas a três fornecedores locais. Metade das participantes apresentou propostas abaixo do limite de 75% previsto no edital.
O município revogou o pregão em setembro de 2024, alegando insegurança jurídica diante da quantidade de propostas que pareciam inviáveis, e relançou a contratação no mês seguinte. Ao julgar a representação, o TCE-PR entendeu que a discrepância entre o valor estimado e os preços de mercado contrariou a Lei nº 14.133/2021. O Tribunal recomendou que as próximas pesquisas utilizassem amostra mais ampla, variada e tecnicamente justificada.5
Caso 2 · Minas Gerais
Em Campo do Meio, Minas Gerais, a fiscalização eletrônica do tribunal de contas encontrou indícios de sobrepreço em itens de uma licitação para obras de terraplanagem e manutenção de estradas rurais. Parte dos valores estava acima de referências oficiais, como Sinapi e Sudecap. O risco potencial foi estimado em R$ 588.173,18.
A decisão foi cautelar. O TCEMG impediu novos contratos e ordens de serviço relacionados aos itens questionados até nova deliberação, mas preservou o contrato que já estava em execução para evitar a interrupção dos serviços essenciais.6
Os dois casos são diferentes. Em ambos, porém, a distância entre o orçamento e o mercado obrigou a Administração e o controle externo a voltar à formação do preço. Era ali que o processo precisava ser explicado.
O que eu conferiria antes de liberar o edital
Eu começaria sem relatório novo e sem fórmula complicada: abriria o termo de referência e cada fonte de preço na mesma tela. Item por item.
O objeto tem a mesma unidade? A quantidade é comparável? A referência inclui instalação? O prazo de entrega é parecido? Frete, garantia, suporte e manutenção estão dentro ou fora do preço? Se houver diferença, ela foi ajustada ou pelo menos registrada?
Depois, verificaria de onde vieram os valores. Há contratações públicas comparáveis? Existem bases oficiais? As cotações diretas foram escolhidas por algum motivo concreto? Os preços muito altos ou muito baixos foram examinados ou apenas entraram na conta?
Em objeto técnico, a área responsável precisa validar a equivalência. O setor de compras não tem obrigação de adivinhar se dois equipamentos, serviços ou métodos de execução entregam o mesmo resultado.
E, se o mercado responder com propostas muito distantes da estimativa, eu não começaria acusando as empresas. Primeiro reabriria a planilha. Se várias propostas apontam na mesma direção, o orçamento da Administração pode ser o documento fora do lugar.
Voltar à planilha custa menos do que repetir a licitação
A pesquisa de preços não termina quando se encontra a média. Ela termina quando a equipe consegue defender a comparação feita.
Isso exige registro. Se uma fonte tinha garantia maior, explique. Se o preço foi ajustado por quantidade ou frete, mostre a conta. Se determinado orçamento foi descartado, deixe o motivo no processo. Quem revisar a contratação depois precisa entender o caminho sem reconstruir tudo do zero.
Essa conferência não elimina todos os problemas de uma licitação. Evita, porém, um erro que nasce cedo e acompanha o processo inteiro: usar como referência o preço de algo que a Administração não pretende contratar.
Antes de discutir se a proposta está baixa demais, vale conferir se o orçamento foi feito para o objeto certo.
Este artigo apresenta análise informativa do autor e não substitui a avaliação jurídica e técnica das circunstâncias de cada contratação.
Referências
- Lei nº 14.133/2021, especialmente arts. 23 e 59.
- IN SEGES/ME nº 65/2021, especialmente arts. 1º, 4º e 5º.
- TCU, Acórdão nº 232/2022 – Plenário.
- TCU, Acórdão nº 214/2025 – Plenário.
- TCE-PR, Acórdão nº 3.143/2025 – Tribunal Pleno.
- TCE-MG, suspensão cautelar parcial da licitação de Campo do Meio.
Sobre o autor
Dagoberto Antonio Ribeiro
Advogado e sócio-administrador da LUMEN Consultoria e Assessoria Pública Ltda. Atua com gestão pública municipal, licitações, contratos administrativos e transformação digital, com foco na organização e na segurança dos processos públicos.